威海中院案例 ：行政法律文書的留置送達(dá)地點(diǎn)須為受送達(dá)人的住所

   【裁判要點(diǎn)】

根據(jù)程序正當(dāng)原則，行政機(jī)關(guān)在作出影響上訴人權(quán)利義務(wù)的行政行為之前應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并聽取當(dāng)事人陳述和申辯；行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政決定之前，不依法向當(dāng)事人告知給予行政行為的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政行為不能成立；當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外。另，行政法律文書的送達(dá)應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。《中華人民共和國民事訴訟法》第八十六條規(guī)定：“受送達(dá)人或者他的同住成年家屬拒絕接收訴訟文書的，送達(dá)人可以邀請(qǐng)有關(guān)基層組織或者所在單位的代表到場，說明情況，在送達(dá)回證上記明拒收事由和日期，由送達(dá)人、見證人簽名或者蓋章，把訴訟文書留在受送達(dá)人的住所；也可以把訴訟文書留在受送達(dá)人的住所，并采用拍照、錄像等方式記錄送達(dá)過程，即視為送達(dá)。”根據(jù)上述規(guī)定，行政機(jī)關(guān)以法律文書的形式向當(dāng)事人告知給予行政決定的事實(shí)、理由和依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)按照民事訴訟法的規(guī)定送達(dá)該法律文書，以留置送達(dá)方式進(jìn)行送達(dá)的要求受送達(dá)人在場并拒絕接收、留置送達(dá)地點(diǎn)為受送達(dá)人的住所。

【裁判文書】

山東省威海市中級(jí)人民法院

行政 判 決 書

（2019）魯10行終101號(hào)

上訴人（原審原告）梁紅衛(wèi)，男，漢族，1971年9月9日出生，戶籍地山東省榮成市，現(xiàn)住榮成市三環(huán)西區(qū)。

委托代理人王海，北京創(chuàng)為律師事務(wù)所律師。

委托代理人伍軍，北京創(chuàng)為律師事務(wù)所實(shí)習(xí)律師。

被上訴人（原審被告）榮成市綜合行政執(zhí)法局，住所地榮成市成山大道164號(hào)。

法定代表人劉杰，局長。

委托代理人閆志斌，榮成市綜合行政執(zhí)法局黨組成員，綜合行政執(zhí)法大隊(duì)教導(dǎo)員。

委托代理人王海燕，榮成市綜合行政執(zhí)法局法制宣傳科科長。

上訴人梁紅衛(wèi)訴榮成市綜合行政執(zhí)法局規(guī)劃行政處理一案，不服榮成市人民法院（2019）魯1082行初25號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院認(rèn)定，2006年，梁紅衛(wèi)在向原榮成市崖頭鎮(zhèn)臺(tái)上楚家村繳納20000元土地補(bǔ)償款后，未取得土地使用權(quán)及未辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，在該村建設(shè)三層磚混樓房一處，建筑面積451.31平方米。2006年8月7日，原榮成市國土資源局以梁紅衛(wèi)未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自在本村村集體土地建住宅為由，對(duì)其作出榮國土資罰字[2006]第14號(hào)國土資源行政處罰決定書，限期梁紅衛(wèi)拆除在非法占用的144平方米土地上的建筑物，恢復(fù)原地貌。后國土部門申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，法院經(jīng)審查后認(rèn)為國土部門在作出該處罰決定的過程中違反法定程序，裁定不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。2006年8月27日，原榮成市城市管理行政執(zhí)法局認(rèn)為梁紅衛(wèi)的上述涉案建筑違反了《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（以下簡稱《城市規(guī)劃法》）第三十二條的規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條、《山東省實(shí)施<城市規(guī)劃法>辦法》第四十九條的規(guī)定，對(duì)梁紅衛(wèi)作出罰款5000元的處罰，梁紅衛(wèi)已繳納罰款。2018年8月2日，榮成市人民政府發(fā)布榮征公告[2018]33號(hào)擬征收土地公告，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《山東省土地征收管理辦法》的規(guī)定，擬征收臺(tái)上楚家村集體土地，2018年8月22日，山東永平房地產(chǎn)評(píng)估有限公司對(duì)梁紅衛(wèi)涉案房產(chǎn)的補(bǔ)償價(jià)格進(jìn)行評(píng)估。2018年8月23日，原榮成市國土資源局發(fā)布關(guān)于臺(tái)上楚家村擬征收土地補(bǔ)償安置方案。2018年9月25日，榮成市規(guī)劃局向榮成市違法建設(shè)治理行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室出具榮規(guī)函字（2018）號(hào)《關(guān)于認(rèn)定梁紅兵、梁紅衛(wèi)建設(shè)建筑物違法性質(zhì)的復(fù)函》，認(rèn)定截止2018年9月25日前，臺(tái)上楚家村北梁紅衛(wèi)民房未辦理規(guī)劃許可手續(xù)，按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）、《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，認(rèn)定該建設(shè)屬于不可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的情形。2019年1月3日，榮成市綜合行政執(zhí)法局對(duì)梁紅衛(wèi)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)一案立案。榮成市綜合行政執(zhí)法局先后對(duì)臺(tái)上楚家村支部書記于海德、梁紅衛(wèi)進(jìn)行詢問，對(duì)建筑物所在現(xiàn)場進(jìn)行勘驗(yàn)。2019年1月22日，榮成市綜合行政執(zhí)法局作出并向梁紅衛(wèi)送達(dá)榮綜執(zhí)撤字[2019]第1號(hào)撤銷行政處罰決定書，認(rèn)為原榮成市城市管理行政執(zhí)法局2006年8月27日作出的榮執(zhí)行處字[2006]第43號(hào)行政處罰決定書，對(duì)梁紅衛(wèi)作出罰款5000元的處罰，與《城市規(guī)劃法》、《山東省實(shí)施<城市規(guī)劃法>辦法》的規(guī)定不符，決定撤銷該處罰決定書，返還已繳納的5000元罰款。同日，榮成市綜合行政執(zhí)法局作出并向梁紅衛(wèi)送達(dá)榮綜執(zhí)告字[2019]9號(hào)行政處罰告知書，告知梁紅衛(wèi)擬責(zé)令其限期自行拆除違法建筑物，并告知其相關(guān)的事實(shí)、理由、法律依據(jù)，以及陳述權(quán)及申辯權(quán)。2019年1月28日，榮成市綜合行政執(zhí)法局作出并向梁紅衛(wèi)送達(dá)榮綜執(zhí)行處字[2019]第7號(hào)限期拆除決定書，根據(jù)《城市規(guī)劃法》第四十條和《山東省實(shí)施<城市規(guī)劃法>辦法》第四十九條的規(guī)定，限梁紅衛(wèi)自收到?jīng)Q定書之日起三日內(nèi)自行拆除違法建筑物。梁紅衛(wèi)認(rèn)為，榮成市綜合行政執(zhí)法局作出的限期拆除決定書違反法律規(guī)定，侵害梁紅衛(wèi)合法權(quán)益，現(xiàn)訴至法院，請(qǐng)求法院予以撤銷。

原審法院認(rèn)為，本案榮成市綜合行政執(zhí)法局系2018年6月新組建的綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，繼續(xù)行使原榮成市城市管理行政執(zhí)法局城市管理方面的行政執(zhí)法職能，故其對(duì)梁紅衛(wèi)涉嫌未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證建設(shè)的行為有依法處理的職權(quán)。本案爭議的焦點(diǎn)：一、適用法律是否正確；二、是否符合法定程序；三、認(rèn)定梁紅衛(wèi)違法的事實(shí)是否清楚。

針對(duì)第一個(gè)焦點(diǎn)，梁紅衛(wèi)的建設(shè)行為發(fā)生在2006年，建設(shè)的區(qū)域在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，當(dāng)時(shí)規(guī)范城市建設(shè)的法律為《城市規(guī)劃法》，2008年1月1日《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》施行，《城市規(guī)劃法》廢止，根據(jù)實(shí)體從舊、程序從新的法律適用原則，在認(rèn)定梁紅衛(wèi)的建設(shè)行為是否違法應(yīng)適用《城市規(guī)劃法》的規(guī)定，同時(shí)如果《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定更有利于行政相對(duì)人的，應(yīng)優(yōu)先適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，在執(zhí)法程序方面應(yīng)適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定。另外，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》系住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部為規(guī)范執(zhí)法制定的解釋性的規(guī)范性文件，與城市規(guī)劃法及城鄉(xiāng)規(guī)劃法不是新法和舊法的關(guān)系，不適用上述法律適用原則。

針對(duì)第二個(gè)焦點(diǎn)，1、原榮成市國土資源局已經(jīng)對(duì)梁紅衛(wèi)作出處罰決定，是否對(duì)榮成市綜合行政執(zhí)法局繼續(xù)作出處罰決定構(gòu)成妨礙。正常情況下，因國土部門已責(zé)令梁紅衛(wèi)對(duì)涉案建筑物進(jìn)行拆除，則榮成市綜合行政執(zhí)法局不能作出履行內(nèi)容相同的處罰決定，否則構(gòu)成重復(fù)處罰，但本案國土部門作出的處罰決定因程序違法，已被法院裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行，已失去執(zhí)行力，故不影響榮成市綜合行政執(zhí)法局依照城市管理方面的法律、法規(guī)另行作出處罰決定。2、原榮成市城市管理行政執(zhí)法局雖然曾對(duì)梁紅衛(wèi)的同一違法行為作出罰款的行政處罰，榮成市綜合行政執(zhí)法局作為繼續(xù)行使原榮成市城市管理行政執(zhí)法局職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，認(rèn)為該處罰決定明顯錯(cuò)誤，可以自行糾錯(cuò)并重新處罰。3、榮成市綜合行政執(zhí)法局是否存在以拆違代替征收的問題，國務(wù)院《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十四條規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對(duì)建設(shè)活動(dòng)的監(jiān)督管理，對(duì)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的，依法予以處理。市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償，根據(jù)類似問題同樣處理的原則，對(duì)土地征收涉及地上附著物補(bǔ)償?shù)模鄳?yīng)按照上述規(guī)定處理。榮成市綜合行政執(zhí)法局在接到規(guī)劃部門關(guān)于梁紅衛(wèi)的建筑未辦理規(guī)劃許可手續(xù)且其建設(shè)不可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的函后，責(zé)令梁紅衛(wèi)改正，后立案調(diào)查，符合法律規(guī)定，榮成市綜合行政執(zhí)法局經(jīng)詢問當(dāng)事人、證人，經(jīng)現(xiàn)場勘驗(yàn)，告知梁紅衛(wèi)權(quán)利義務(wù)，經(jīng)審批作出處罰決定，符合法定程序，不存在以拆違代替征收的問題，并且，對(duì)于無審批手續(xù)的建筑，如果不作區(qū)分一概給予補(bǔ)償，才屬于濫用權(quán)利。4、榮成市綜合行政執(zhí)法局在訴訟中未按照規(guī)定期限提供證據(jù)，違反法律規(guī)定，因該案涉及公共利益，故對(duì)榮成市綜合行政執(zhí)法局庭審期間提供的證據(jù)亦可作為認(rèn)定被訴行政行為合法性的證據(jù)，該爭議問題在對(duì)證據(jù)的審查認(rèn)定部分已陳述，不再贅述。

針對(duì)第三個(gè)焦點(diǎn)，《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，由縣級(jí)以上人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施；影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級(jí)以上地方人民政府規(guī)劃行政主管部門責(zé)令限期改正，并處罰款。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。按照在第一個(gè)焦點(diǎn)問題中闡述的法律適用原則，梁紅衛(wèi)的涉案建筑如果既非“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃”，或者屬于“尚可采取措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的”，不能限期拆除，即使“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃”，但“尚可采取措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的”，亦不能限期拆除。《城市規(guī)劃法》第三十一條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)需要申請(qǐng)用地的，必須持國家批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)文件，向城市規(guī)劃行政主管部門申請(qǐng)定點(diǎn)，由城市規(guī)劃行政主管部門核定其用地位置或界限，提供規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。建設(shè)單位和個(gè)人在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門申請(qǐng)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府審查批準(zhǔn)后，由土地管理部門劃撥土地。第三十二條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建和改建建筑物、構(gòu)筑物、管線和其他工程設(shè)施，必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請(qǐng)，由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。建設(shè)單位或者個(gè)人在取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件和其他批準(zhǔn)文件后，方可辦理開工手續(xù)。本案梁紅衛(wèi)的涉案建筑，既無國家批準(zhǔn)建設(shè)的文件，又未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證，也未辦理用地申請(qǐng)，更未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，明顯屬于“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃”。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》第四條規(guī)定，違法建設(shè)有下列情形之一的，屬于尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的情形：（一）取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，但未按建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，在限期內(nèi)采取局部拆除等整改措施，能夠使建設(shè)工程符合建設(shè)工程規(guī)劃許可證要求的；（二）未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證即開工建設(shè)，但已取得城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)方案審查文件，且建設(shè)內(nèi)容符合或采取局部拆除等整改措施后能夠符合審查文件要求的。梁紅衛(wèi)涉案建筑不符合該條的規(guī)定，故不屬于“尚可采取措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的”。梁紅衛(wèi)的涉案建筑無論按照修改前的《城市規(guī)劃法》或修改后的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》均應(yīng)限期拆除，原榮成市城市管理行政執(zhí)法局僅對(duì)梁紅衛(wèi)作出罰款5000元的行政處罰，存在重大且明顯違法的情形，榮成市綜合行政執(zhí)法局撤銷該處罰決定后依法重新作出處罰決定，認(rèn)定事實(shí)清楚。

綜上，榮成市綜合行政執(zhí)法局對(duì)梁紅衛(wèi)作出的榮綜執(zhí)行處字[2019]第7號(hào)限期拆除決定書，認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律準(zhǔn)確、程序合法，梁紅衛(wèi)請(qǐng)求法院撤銷，無事實(shí)及法律依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，判決：駁回梁紅衛(wèi)的訴訟請(qǐng)求。

上訴人梁紅衛(wèi)不服原審判決，上訴稱，1、上訴人系榮成市崖頭街道辦事處上劉家村村民，其在自家宅基地上建房是在2006年，符合法律規(guī)定。上訴人對(duì)所建房屋享有合法所有權(quán)，對(duì)該房屋所占的宅基地享有合法使用權(quán)。關(guān)于上訴人的房屋建設(shè)時(shí)未辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的問題，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展程度及行政管理的實(shí)際情況，村民在村集體土地上建設(shè)房屋普遍存在著只有部分建設(shè)手續(xù)或者完全缺乏建設(shè)手續(xù)的客觀現(xiàn)實(shí)情況，之所以存在此狀況是由于歷史遺留和政府管理的綜合原因造成的，并非是上訴人不愿意去辦理相關(guān)手續(xù)，上訴人不存在過錯(cuò)。上訴人自2006年建房以來一直居住至今，在此期間從未有相關(guān)政府部門通知辦理房屋相關(guān)手續(xù)。現(xiàn)因國家進(jìn)行征收，上訴人的房屋被認(rèn)定為違法建筑，此類以拆違代征收的行為，嚴(yán)重違背執(zhí)法目的的正當(dāng)性。2、被上訴人當(dāng)庭提交的榮執(zhí)行處字[2006]第43號(hào)行政處罰決定書及榮綜執(zhí)撤字[2019]第1號(hào)撤銷行政處罰決定書與本案沒有關(guān)聯(lián)，超過法定舉證期限且無正當(dāng)事由，不應(yīng)采納，原審法院對(duì)此采納違反行政訴訟的舉證規(guī)則。3、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》頒布時(shí)間為2012年，涉案房屋建設(shè)于2006年，按照法不溯及既往的原則，不應(yīng)適用該意見對(duì)涉案建設(shè)行為進(jìn)行認(rèn)定。綜上，原審判決錯(cuò)誤，請(qǐng)求二審法院依法撤銷原判，改判撤銷被上訴人作出的限期拆除決定書。

被上訴人榮成市綜合行政執(zhí)法局答辯稱，1、被上訴人作出限期拆除決定書認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分。2019年1月3日，經(jīng)轉(zhuǎn)辦，被上訴人對(duì)梁紅衛(wèi)涉嫌未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證建設(shè)房屋一案立案查處。經(jīng)查實(shí)，梁紅衛(wèi)于2006年在崖頭街道辦事處臺(tái)上××北建設(shè)房屋一處。該事實(shí)有現(xiàn)場勘驗(yàn)筆錄和對(duì)梁紅衛(wèi)、臺(tái)上楚家村支部書記于海德的調(diào)查筆錄為證。經(jīng)榮成市規(guī)劃主管部門認(rèn)定，梁紅衛(wèi)建設(shè)房屋未辦理規(guī)劃許可手續(xù)，所建建筑物屬于不可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的情形。該事實(shí)有榮成市規(guī)劃主管部門《關(guān)于認(rèn)定建設(shè)建筑物違法性質(zhì)的函》為證。2、根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》、《山東省人民政府法制辦公室關(guān)于在榮成市開展城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的批復(fù)》、《榮成市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于明確綜合行政執(zhí)法體制改革涉及的有關(guān)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的通知》、《榮成市綜合行政執(zhí)法局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，被上訴人是榮成市行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，具有獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格，職權(quán)之一是行使城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)、影響城市規(guī)劃行為的行政處罰權(quán)。故被上訴人對(duì)上訴人違法建設(shè)進(jìn)行查處，執(zhí)法主體合法有效。3、臺(tái)上楚家村在榮成市城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，上訴人在該處未辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)，違反了《城市規(guī)劃法》第三十二條的規(guī)定，屬違法行為。經(jīng)榮成市規(guī)劃主管部門認(rèn)定，涉案建筑物屬于不可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的行為，根據(jù)《城市規(guī)劃法》第四十條、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》第八條，被上訴人作出限期拆除決定書，合法正當(dāng)。4、對(duì)上訴人違法建設(shè)一案，被上訴人以法定程序予以立案，在調(diào)查取證后，于2019年1月22日在榮成市綠景園林有限責(zé)任公司辦公室向上訴人送達(dá)行政處罰告知書，告知違法事實(shí)、理由、法律依據(jù)、擬作出的行政處罰決定和所依法享有陳述、申辯的權(quán)利。上訴人拒絕簽收，被上訴人在見證人的見證下以留置方式予以送達(dá)。在法定期限內(nèi)，上訴人未提出任何陳述、申辯意見。2019年1月28日，被上訴人執(zhí)法人員在上訴人住處送達(dá)限期拆除決定書，其同住成年家屬拒絕簽收，被上訴人以留置方式送達(dá)。被上訴人作出限期拆除決定書程序合法。5、在一審?fù)徶校簧显V人當(dāng)庭提交了榮執(zhí)行處字[2006]第43號(hào)行政處罰決定書、榮綜執(zhí)撤字[2019]第1號(hào)撤銷行政處罰決定書及送達(dá)回證，該兩份證據(jù)系被上訴人在作出被訴行政行為之前形成的證據(jù)，所以在舉證期限內(nèi)未向法院提交，該兩份證據(jù)均系被上訴人依法定程序作出，形式合法，內(nèi)容真實(shí)，原審法院予以采取并無不當(dāng)。綜上，請(qǐng)求二審法院駁回上訴，維持原判。

各方當(dāng)事人在原審中提交的證據(jù)和依據(jù)已隨卷移送本院，經(jīng)審查，上述證據(jù)在原審?fù)徶幸呀?jīng)質(zhì)證。二審期間，上訴人提交以下證據(jù)：1、山東省自然資源廳于2019年9月27日向?qū)m潤香出具的答復(fù)書及附件、政府信息公開申請(qǐng)表（原件）；2、上訴人兒子梁杰簽名的空白安置補(bǔ)償協(xié)議書（復(fù)印件），上述證據(jù)予以證實(shí)涉案土地存在征收，因涉案建筑物面積過大，無法進(jìn)行安置。經(jīng)審查，上訴人提交的證據(jù)1與本案無關(guān)聯(lián)，證據(jù)2系無正當(dāng)理由一審期間未提交二審新提交的證據(jù)，對(duì)上述兩份證據(jù)本院均不接納。

本院同意原審法院對(duì)證據(jù)的認(rèn)證意見及查明的案件事實(shí)。另查明，被上訴人向上訴人送達(dá)行政處罰告知書的送達(dá)回證顯示，送達(dá)方式為留置送達(dá)，送達(dá)地點(diǎn)為榮成市綠景園林有限責(zé)任公司辦公室。

本院認(rèn)為，根據(jù)實(shí)體從舊兼從輕，程序從新的法律適用規(guī)則，本案建設(shè)行為發(fā)生在2006年，對(duì)該行為的實(shí)體判斷應(yīng)當(dāng)適用當(dāng)時(shí)有效的《城市規(guī)劃法》，程序問題應(yīng)當(dāng)適用現(xiàn)行有效的法律規(guī)范。《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”另根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)[2002]17號(hào)）、《山東省人民政府法制辦公室關(guān)于在榮成市開展城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的批復(fù)》（魯府法[2005]13號(hào)），山東省人民政府同意榮成市開展城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)，被上訴人對(duì)轄區(qū)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的行為具有相應(yīng)的行政處罰權(quán)。

《城市規(guī)劃法》第三十二條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設(shè)施，必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請(qǐng)，由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證件。建設(shè)單位或者個(gè)人在取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件和其他有關(guān)批準(zhǔn)文件后，方可申請(qǐng)辦理開工手續(xù)。”第四十條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施；影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令限期改正，并處罰款。”本案中，涉案建筑物位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，被上訴人作為被授權(quán)行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，有權(quán)根據(jù)法律規(guī)定結(jié)合違法事實(shí)的具體情況作出處理決定。

根據(jù)程序正當(dāng)原則，行政機(jī)關(guān)在作出影響上訴人權(quán)利義務(wù)的行政行為之前應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并聽取當(dāng)事人陳述和申辯；行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政決定之前，不依法向當(dāng)事人告知給予行政行為的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政行為不能成立；當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外。另，行政法律文書的送達(dá)應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。《中華人民共和國民事訴訟法》第八十六條規(guī)定：“受送達(dá)人或者他的同住成年家屬拒絕接收訴訟文書的，送達(dá)人可以邀請(qǐng)有關(guān)基層組織或者所在單位的代表到場，說明情況，在送達(dá)回證上記明拒收事由和日期，由送達(dá)人、見證人簽名或者蓋章，把訴訟文書留在受送達(dá)人的住所；也可以把訴訟文書留在受送達(dá)人的住所，并采用拍照、錄像等方式記錄送達(dá)過程，即視為送達(dá)。”根據(jù)上述規(guī)定，行政機(jī)關(guān)以法律文書的形式向當(dāng)事人告知給予行政決定的事實(shí)、理由和依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)按照民事訴訟法的規(guī)定送達(dá)該法律文書，以留置送達(dá)方式進(jìn)行送達(dá)的要求受送達(dá)人在場并拒絕接收、留置送達(dá)地點(diǎn)為受送達(dá)人的住所。本案中，被上訴人在履行了立案審批、詢問調(diào)查、現(xiàn)場勘驗(yàn)等法定程序后，作出行政處罰告知書并向上訴人送達(dá)。其送達(dá)回證顯示：送達(dá)方式為留置送達(dá)，送達(dá)地點(diǎn)為榮成市綠景園林有限責(zé)任公司辦公室，并非梁紅衛(wèi)的住所，不符合上述留置送達(dá)的要求，故涉案行政處罰告知書并未有效送達(dá)，不能證實(shí)被上訴人向上訴人告知了行政行為的事實(shí)、理由和依據(jù)及其享有的陳述和申辯權(quán)，亦不能證實(shí)被上訴人聽取了上訴人的陳述與申辯，即視為沒有履行告知義務(wù)，行政行為不能成立。故被訴限期拆除決定書程序違法，依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷。

綜上，原審判決錯(cuò)誤，依法應(yīng)予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷山東省榮成市人民法院（2019）魯1082行初25號(hào)行政判決；

二、撤銷榮成市綜合行政執(zhí)法局作出的榮綜執(zhí)行處字[2019]第7號(hào)限期拆除決定書。

一、二審案件受理費(fèi)各50元，由被上訴人榮成市綜合行政執(zhí)法局負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長　　畢海燕

審判員　　宋智慧

審判員　　宮曉燕

二〇二〇年五月十四日

書記員　　陳智超